美拟再退约重创国际军控体系

综合外媒报道，美国务院5月21日发表声明称，鉴于莫斯科方面长期存在“违约”行为，美将向《开放天空条约》各缔约国递交退约决定通知，并正式进入为期半年的退约过渡期。与此同时，美国总统特朗普声称，倘若俄方“恢复遵守条约规定”，不排除美方重新履约或达成一份新协议的可能。考虑到美此前已相继退出一系列关乎国际军控稳定的重要条约，美此举不但将进一步恶化美俄关系，还将增大跨大西洋伙伴关系裂痕，维护全球战略稳定的军控体系也将遭受重大打击。

指责俄“违约”理由不成立

作为后冷战时代建立战略互信的一项重大举措，欧洲安全与合作组织27个成员国于1992年在芬兰首都赫尔辛基签署《开放天空条约》。截至目前，该条约缔约国已扩大至34个。作为主导国际军控体系及未来走向的两个关键国家，美国和俄罗斯分别于1993年和2001年加入该条约，并推动该条约于2002年正式生效。根据条约规定，缔约国可对其他缔约国的全部领土进行空中非武装侦察，以便对对方执行国际军控条约情况予以监督核查。此外，在对缔约国领土进行观察飞行的过程中，被观察方只能基于飞行安全原因对行动进行限制，但不能以国家安全为由予以拒绝。

对这一具有提升国家间军事透明度、降低冲突风险等级等进步意义的条约，美政府却以俄“违约”为由，执意单方面退约。美方认为，俄方曾对美机在加里宁格勒上空的飞行区域和时长加以限制，并在2019年拒绝美、加两国对其大规模军演采取联合侦察行动。

事实上，美方也曾在2016年限制俄对其位于夏威夷和阿拉斯加相关军事目标的飞行侦察活动。另据统计显示，自条约生效以来，美俄互派侦察机飞越对方军事目标次数比约为200∶70，美方占据绝对优势。美指责俄“违约”无非是在为自身退约寻找借口。

陷入多方质疑

作为在国际军控领域秉持“美国优先”理念和单边主义倾向的最新例证，美政府在事先未与主要缔约国充分协商与沟通的情况下执意退约，造成的负面政治外溢效应难以估量。

首先，美国会两党围绕退约形成对立阵营，政治极化现象更加明显。以参议院军事委员会成员汤姆·科顿为代表的共和党议员为退约开脱，称支撑条约的技术因素已不复存在，美无需再为“过时条约”浪费资源。以众议院军事委员会主席亚当·史密斯和外交事务委员会主席恩格尔为代表的民主党议员指责白宫行为“短视且不合理”，违反2020财年国防授权法案，要求政府对此作出解释。

其次，俄国内掀起新一轮讨美声浪，美俄战略稳定面临系统性崩塌风险。俄副外长格鲁什科表示，美退约是对欧洲军事安全体系的又一沉重打击。俄外交部防扩散与军备控制司负责人叶尔马科夫指出，退约符合特朗普当局破坏军控条约总路线的一贯做法。俄国家杜马国际事务委员会主席斯卢茨基认为，一旦美方最终决定退约，俄方将采取适当举措以维护国家安全。目前看来，继美政府于去年8月正式单方面退出《中导条约》后，即将于明年2月到期的《新削减战略武器条约》成为维持美俄战略稳定的唯一支柱。鉴于美政府“退约成风”的蛮横做法，双方续签条约的前景变得更加晦暗不明。

最后，欧洲盟友对美疑虑加深，美国际声望进一步受损。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利表示，作为构建信任与安全的重要举措，条约对欧洲和全球安全稳定至关重要，呼吁美方重新考虑退约决定。比利时、芬兰、意大利等欧洲十国发表联合声明，称条约是建立信任框架的重要组成部分，有利于改善跨大西洋区域的军事透明度和安全形势，并将继续执行该条约。德国外长海科·马斯对美方的决定深表遗憾，并联合法、英、波等国向美施压，试图扭转其既有立场。对此，美国防部近期表示，将在退约后研究向盟友提供俄领土图片的替代措施。鉴于欧洲多数国家在空中侦察能力上的局限性，美提供的补偿方案可谓“杯水车薪”，欧洲盟友的离心倾向恐将伴随其“战略自主”计划的实施而加剧。

退约的背后

近年来，特朗普政府在国际军控领域自编、自导、自演了一幕幕“退约大戏”，其引发的“多米诺骨牌效应”恐将持续并将深刻影响全球战略稳定与安全走势。具体看，美执意退出《开放天空条约》主要有以下几点考量。

其一，基于成本与收益评估，认为维持条约的实际意义不大。美方认为，条约对飞行高度和飞行载具的严格限定以及被观察方在地面采取的掩护与伪装措施，致使飞行侦察的军事价值严重缩水。伴随陆海空天一体化侦察手段的发展，尤其是航天侦察能力的跃升，美可凭借其他手段获取关于对手军事目标的高价值信息。

其二，软硬兼施、拉打结合，为美俄削减战略武器谈判铺路。一方面，美借口俄“违约”，在向其极限施压的同时，刻意将自身包装成“被侵权方”，企图塑造于己有利的外部舆论环境。另一方面，利用俄希望与美续签《新削减战略武器条约》的心理，向俄方释放谈判信号，并通过全政府模式组建专业化谈判团队，以期获得战略主动。

其三，摆脱条约束缚，赢得针对主要竞争对手的军事优势。美一系列退约行为的背后，是美以“美国例外论”和“美国优先”理念为牵引，渐次突破传统条约机制束缚，凭借自身享有的技术优势，寻求针对主要对手的单方面军事优势。

总而言之，美政府如此频繁的退约行为，不但有违自身安全利益，加速盟友对美离心倾向，更可能激化大国间的常规甚至是核军备竞赛，国际军控体系面临的结构性矛盾将更加突出。