农业农村部解读土地承包“确实权、颁铁证”：精准测量11亿个地块，确权登记发证率超94%

11月26日，中共中央国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》），明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，保持土地承包关系长期稳定。

11月28日，国新办就《意见》有关情况举行新闻发布会。中央农办主任、农业农村部部长韩长赋在发布会上表示，《意见》是一个关于农村土地政策的重大宣示，是一个既管当前又管长远、“一不动百不摇”的重要制度设计。他介绍，通过确权登记，全国累计精准测量了11亿个地块，清理了2亿多农户的档案资料。

韩长赋指出，长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，给他们吃下“定心丸”，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。

承包地确权发证率超94%

韩长赋介绍，现在我国有15亿多亩的农村承包地，涉及近两亿农户。二轮承包自1993年开始，到2023年就开始大批到期，承包到期后如何延包事关农户的切身利益。

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对此《意见》明确规定：一是坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定；二是延包的起点以各地第二轮土地承包到期开始计算，承包期还是30年。

韩长赋表示，具体如何组织实施，还有很多问题需要通过探索来解决。目前来讲，首先要把证书发到农民手中。从2014年起，承包地的确权登记颁证开始推进，到2018年底这项工作已经基本完成，今年开始“回头看”。目前发证率超过94%，下一步要继续抓好扫尾，做到应发尽发，要把现在农户的承包地明确下来，进一步确定下来。

韩长赋进一步介绍，通过确权登记，全国累计精准测量了11亿个地块，清理了2亿多农户的档案资料，通过确权登记摸清了家底，解决了长期以来农村土地四至不清、面积不准、权属不明等问题。

“这项工作在确权登记基础上，进行颁证，叫‘确实权、颁铁证’，把改革开放以来的农村土地承包关系，也包括承包的地块，进一步搞明白、搞清楚。”韩长赋说，农民拿到了证书，对自己的承包地就放心、就踏实，就可以放心流转自己的土地经营权，也可以开展土地经营权的抵押和担保。

同时，证书颁发了以后到下一轮承包继续有效，且不变不换，只需到延包时再统一变更证书记载的承包期限。

韩长赋透露，接下来准备在一部分先期到期的县开展第二轮土地承包到期后的延包试点，目前正在组织申报。通过试点来摸索经验，指导基层探索延包的具体办法。

不能强迫进城农户放弃承包地

近年来，随着城镇化的加快推进，大量农民进城。数据显示，全国现在进城务工经商的农民大约是2.88亿，其中举家进城务工经商的有3000多万户。

举家进城落户的农户越来越多，他们的承包地如何处置，也日益成为公众关心和热议的话题。

对此韩长赋回应，进城农户的承包地怎么处置，关系到农民的切身利益，也关系到农村社会稳定。“总的讲，我们在土地问题上要有足够的历史耐心，不要着急，不要急于收回农民的承包地。在土地问题上，要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。”

这次出台的《意见》明确提出，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对进城落户的农民，一方面可以引导他们在依法自愿有偿的原则下，将承包地转让或者退还集体，前提是自愿有偿。另一方面，也可以保留承包权、流转经营权或者通过代耕托管等方式发展多种形式的适度规模经营。

“他自愿，可以在自愿有偿的情况下，当然要依法，将承包地退还给集体，或者在集体成员内转让他的承包权。他不愿意，就要保留承包权，允许他通过流转经营权或者通过代耕托管的方式，来发展多种形式适度规模经营。”韩长赋表示，对长期弃耕抛荒承包地的，《意见》也有明确的政策。发包方可以依法采取措施予以纠正，不能长期撂荒。

韩长赋强调，对进城农户是否放弃承包地，要尊重农民的意愿，可以示范和引导，但不能搞强迫命令。

多种措施帮助无地少地农民

二轮承包以来，由于人口增减和自然灾害等一系列原因，一些农户存在无地或者少地的状况。韩长赋介绍，通过各地进行的初步调查和统计，大体上这部分农户占总农户的0.94%，不到1%。

本次《意见》强调土地承包关系保持稳定并长久不变，继续提倡“增人不增地、减人不减地”。那么这部分无地和少地的农户权益该如何保障？

韩长赋表示，总的来说，《意见》不是通过把地打乱重分的方式来解决无地或者少地农户的问题，有的情况可以本着“大稳定、小调整”的原则进行适当调整，但只是在个别农户间，还要依法依规进行。

“这主要是考虑要保持承包关系的稳定。”他说，农业家庭经营关键是有稳定预期，农民有了长期稳定的自主经营土地，才能有稳定的经营预期和长远的经营打算，才能放心在土地上谋发展、增加投入、改善生产条件，提高土地的质量。

如果承包地不断调来调去，一个农户今年种这块地，明年种那块地，就难以爱惜土地、养护土地，甚至可能出现掠夺性地利用土地，这样农业就难以持续稳定发展。

那么无地少地农户怎么办？如何保障他们的基本生活？韩长赋表示，一方面，有条件的地方可以通过集体预留的机动地，二轮承包时允许集体有条件可以留不超过5%的机动地；还有新开垦的耕地，以及原承包户依法自愿交回的耕地，还有承包农户消亡了，集体依法收回的耕地，通过这些耕地来解决。

另一方面，可以帮助无地少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地，也可以流转其他进城务工农民愿意流转的土地。

此外，因为人多地少是我国的基本国情，不能无限地分割耕地来解决这些问题，所以还要从地外做文章，帮助无地少地的农户提高就业技能、广辟就业门路。

一方面鼓励农民工外出进城打工；另外，在实施乡村振兴战略当中发展乡村产业，推进农村一二三产业融合，发展仓储保鲜、冷链物流、农产品加工、农村电商等，包括乡村旅游，扩大农民就业和增收的门路。“当然，可能还有确实生活无着有实际困难的，可以通过提供基本社会保障来解决。”韩长赋说。