完善环境空间治理规则

习近平总书记强调，要“统筹山水林田湖草系统治理，优化国土空间开发格局，调整区域产业布局，发展清洁生产，推进绿色发展”。不久前，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，提出对国土空间规划实行全周期管理，此举将有助于进一步完善我国环境空间的治理规则。

国土空间的规划与开发对各个领域都会产生巨大影响，对环境治理和生态保护尤其如此，因此有必要将空间治理规则纳入现代环境治理体系。中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出，“着眼环境质量改善，合理设定约束性和预期性目标，纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划以及相关专项规划。”相关要求以彰显国土空间的多元价值为前提，以实现山水林田湖草综合治理和国土综合整治为任务，以形成新时代环境治理的空间结构为目标，对于构建现代环境治理体系、推动生态文明建设具有重要意义。

之所以要在现代环境治理体系中增设空间治理机制，为的就是补短板、堵漏洞。在以环境要素为对象，分别制定治理规则的立法思路下，我国已经制定了多部与生态环境保护相关的法律以及大量的法规、规章。但与此同时，一定程度也存在着制度“碎片化”的问题。比如，流域管理制度、区域联防联控制度、地区间横向生态补偿制度等，虽在不同程度上涉及空间问题，但不够协调统一。这就需要在治理理念上体现生态环境的系统性，在治理体系中回应环境要素之间的关联性。

重视环境空间治理，是由国土空间兼具自然属性与社会属性的特点决定的。国土空间由水、土壤、大气等环境要素构成，首先具有自然属性。现行环境法律法规主要是为国土空间内单一、具体的环境要素治理提供依据，却很少为各种要素交织所形成的静态秩序与动态关系提供治理规则。其次，国土空间具有社会性。国家在尊重国土空间具有多重价值的基础上，按照空间的功能和价值差异，将其划分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间。这就决定了不同空间治理，须根据空间单元的社会属性及特点制定相应规范。在这个意义上，为以提供生态产品、生态服务为主体功能的国土空间建立专门的空间治理机制，尤为重要。

“山水林田湖草是一个生命共同体”这一重要论断，为创新空间治理规则、完善环境治理体系提供了依据和原则。以此为指引，一方面需要系统梳理现行环境保护单行法，矫正单行法只规范单一环境要素的不足，为单行法创设内部协调机制；另一方面，正在制定和修改的自然保护地法律法规，比如自然保护地法、国家公园法、自然保护区条例等，也需要在具体内容层面突出不同类型自然保护地中自然资源、生态系统的价值位序，及其特定的空间结构。秉持系统、整体观念，才能打造环境空间治理的规则体系。

完善环境空间治理规则，是对我国构建现代环境治理体系提出的新命题、新任务。随着相应的制度规范和法治环境逐步完善，我国在环境治理和生态保护领域将获得更有力的抓手。各方共同努力，筑牢生态文明的法治基础，我们定能守护好绿水青山，建设好我们的美丽家园。

（作者为福建省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员、华侨大学教授）

《 人民日报 》（ 2020年07月27日 05 版）